规范收费行为、加强违规收费治理是减税降费的应有之义
云南大学政府非税收入研究院 李娟（常务副院长）、梁双陆（执行院长）、崔庆波（副教授）
近年来，国家实施了一系列减税降费措施，中央行政事业性收费项目从2013年的185项削减为2019年的49项，中央涉企收费项目从106项削减为31项，政府性基金项目从30项削减为21项;各省（区、市）设立涉企收费项目合计减少至45项，大幅减轻了企业负担。但是，企业对涉企收费项目过多、负担过重、收取不规范、不合理高价等问题的反映依然强烈。这些违规涉企收费问题严重影响企业获得感，对减税降费产生较大的冲抵效应。要贯彻落实好各项减税降费措施，就必须规范涉企收费行为，加强违规收费治理，确保减税降费的改革红利充分释放。近日，国家市场监管总局、国家发改委等七部委联合印发的《关于进一步加强违规涉企收费治理工作的通知》（国市监竞争〔2019〕150号，以下简称《通知》）,系统部署了规范涉企收费行为、加强违规收费治理的各项工作，对全面落实简政减费政策，优化营商环境，推动涉企收费治理的规范化、法制化具有重要作用。
一、加强违规涉企收费治理的重要意义
（一）规范涉企收费行为是世界各国的普遍治理需要。目前世界上绝大多数国家的企业支出中，均同时包含“税”和“费”两个方面。IMF的政府财政统计数据显示，世界各国的财政收入中都有一定比重的“费”，平均占比在20%左右。在美国，“使用者收费”一直是其政府非税收入中不可或缺的组成部分，政府所有的企业和公共财产收入、公共设施使用费、行政性收费、罚款和没收资产收入等是其非税收入的主要来源，占州政府财政收入的20%左右；在加拿大，国有自然资源开发收费、政府特许权收费、教育服务收费和国有资产经营收益等是政府非税收入的主要组成部分，占联邦财政收入的10%〜11%左右。总体上，各国的涉企收费都与政府职能密切相关，都存在规范收费行为、统一立法等治理需要。我国企业乃至社会公众对涉企收费的感受不佳，很大程度上是源于部分政府部门下属单位、中介机构、商业银行等市场主体借助优势地位“隐性”乱收费问题还比较突出。《通知》并没有简单复制世界其他国家收费治理模式，而是紧扣当前我国涉企收费存在的问题，提出有针对性的治理措施，充分体现了中国政府治理违规涉企收费坚持问题导向的务实态度和敢啃硬骨头的担当精神。
（二）零“乱收费”是必须达到的目标。违规涉企收费，尤其是政府部门下属单位、中介机构等收费主体强制收费的行为对经济健康发展、公平市场秩序破坏很大。在政府已经大幅减少行政事业性收费项目、降低收费标准的背景下，当前涉企收费治理的关键就在于对各类涉企收费行为的规范和监管，提升涉企收费的透明度，杜绝各类违规收费行为，切实做到零“乱收费”，让政府的减税降费政策发挥更大效应，让企业看到实实在在的变化。
（三）规范收费行为对增强企业获得感意义深远。减税降费，不单纯是收费项目减少、费用降低，更关键的是规范政府部门及其下属单位、中介机构及商业银行等各类收费主体的行为，推动涉企收费治理的规范化、法制化，让涉企收费行为有规则、受监督、可评估，让企业明明白白缴费。这些治理措施将对进一步简政放权，保障企业合法利益，改善营商环境，激发企业活力，尤其是对发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用具有积极意义和深远影响。
二、当前我国涉企收费存在的主要问题
（一）“涉企收费”在概念上需要进一步明晰。当前，没有法律法规对“涉企收费”作出准确定义。社会公众和企业所谈及的收费，既包括依法收取的行政事业性收费和政府性基金，也包括经营服务性收费，以及行业协会、商会、中介机构等单位收取的会费、其他收费等。这些不同的收费，法律性质不同，治理的路径也不同。对于行政事业性收费和政府性基金，关键在于明确收费项目、收费标准、服务内容以及征收程序；对于经营服务性收费，关键在于确立公平竞争、平等自愿、等价有偿、诚实信用等市场基本规则。按照《通知》要求，加快推进收费治理法制建设，将在很大程度上解决“涉企收费”概念不明晰的问题，有利于推动涉企收费治理分类施策。
（二）市场与政府的关系要进一步理顺。进一步治理违规涉企收费，关键是要正确处理好政府与市场的关系。市场经济也是法治经济，我们要努力做到让市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”。《通知》要求各地区各部门广泛开展自查自纠，并通过随机抽查、重点检查、社会监督等方式治理违规涉企收费，有利于打破利益固化的藩篱和不合理高价，对推进整体改革都具有积极意义。
（三）涉企收费的规范性、透明性、合理性有待提升。提高涉企收费的规范性、透明性一直是我国优化收费管理制度，规范收费行为的重点。我国针对涉企收费的系统治理可以追溯到上世纪90年代。1997年，国务院曾出台《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》，此后财政部、国家发改委等部委又多次下发关于清理规范涉企行政事业性收费的通知。同时，为推进多部门协同发力、系统治理，同年国务院还建立了减轻企业负担部际联席会议机制。2010年，国务院组建减轻企业负担专项治理工作领导小组，并组织全国范围的为中小企业减负大行动。通过相关部委的一致努力，减轻企业负担取得了巨大成效，但仍然存在一些沉疴痼疾尚未完全根治，强制服务、政府背书、违规授权等问题依然突出。《通知》把涉企收费治理与深化“放管服”改革有机结合，有助于推进系统治理，解决“红顶中介”等顽疾。
三、做好违规涉企收费治理需要做好以下几方面工作
加强违规涉企收费治理，需要紧紧围绕当前违规收费的主体责任、深层原因及制度建设，对违规收费开展系统治理。《通知》对此进行了全面深入部署。
（一）强化地方政府及职能部门的主体责任，全面清查违规收费。长期以来，在政府主导要素和资源配置的领域，一些政府部门拥有的决定准入权力过大。过度的管制和准入限制，制约了企业经营的积极性和创业活力。另一方面，随着当前降低企业成本负担政策规模的进一步扩大，一些部门和地方政府或迫于发展地方经济压力，难免将政府职能带入对市场和企业的干预中。清理涉企收费的过程，其实也是政府转变职能的过程。要改变违规涉企收费打而不绝的现象，就要注意规范政府行为，更好发挥政府作用，斩断那些向企业乱收费的“黑手”。对此，《通知》着重梳理了违规涉企收费的主体，要求以政府职能部门、下属单位、行业协会、中介机构、商业银行等部门和企事业单位为重点，深入开展自查自纠，全面清查整顿涉企违规收费问题，牢牢抓住了违规收费的主体责任，为新一轮简政降费提供了保障。
（二）提高涉企收费的公开性、透明性，充分接受社会监督。在厘清政府权力边界的同时，还要接受最广泛的监督。实施涉企收费目录清单制度，让涉企收费暴露在阳光下，是规范收费行为的有效抓手。《通知》精准定位了违规涉企收费治理的主要问题，明确了收费事项一律公开，充分接受社会监督的原则；全面公布确有依据要求企业接受第三方服务的事项、政府部门行政委托事项、下属单位收费事项、行政审批中介服务事项等。这些措施对整顿违规收费，保障公众和企业监督权具有重要意义。
（三）与“放管服”改革紧密结合，形成长效治理机制。落实简政降费政策，重点还是要构建管用有效的制度保障体系。通过深化“放管服”改革，进一步明确、协调政府部门之间的权责界限，淡化权力意识、公开权责清单，以更加理性、严谨的态度对待增强服务能力、拓宽服务范围的政府职能转型过程，推动政府治理向“权责一致、行为高效”的新型服务型政府的转变。《通知》对进一步健全违规涉企收费治理的长效机制进行了系统部署，通过完善举报投诉查处机制、落实经费保障要求、规范中介机构行为、建立治理成效评估机制、健全治理法律体系等，持续深化“放管服”改革，探索创新监管方式，加强综合监管，降低制度成本。这些机制的落实，将为保障涉企收费管理的规范性、系统性、实效性提供坚实的制度保障。
