市场交易有序化、效率化、诚信化的保障——评《中华人民共和国市场主体登记管理条例》
北京大学法学院教授、博士生导师 刘凯湘
酝酿已久的市场主体登记管理制度改革终于迎来了重大立法成果。2021年8月24日，国务院正式发布了《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称条例）。这是我国市场主体以致整个商事立法中的重大举措，对于我国市场主体的规范、市场行为的规制、市场诚信的建立等具有十分重要的意义。
我国原有的市场主体登记管理法律体系是由各类市场主体单独立法的系列法规组成。此种分散式的市场主体登记管理制度立法模式有其历史背景，按照“成熟一个制定一个”的需求进行，但是存在规范重叠、体系不清、相互抵牾的缺陷，且这些缺陷随着市场经济发展显得越来越明显，增大了深化市场主体登记管理制度改革和巩固改革成果的制度成本。为巩固已有的改革成果，并且为进一步改革奠定制度基础，需解决商事登记立法分散，不同市场主体登记规则、标准、程序不统一，效力不明确等问题。作为我国第一部统一的市场主体登记管理行政法规的《条例》应运而生。
为实现优化营商环境的目标，《条例》承担着使市场主体登记管理制度的规范统一、便捷高效双重任务。“规范统一”和“便捷高效”是《条例》第四条明确规定的市场主体登记管理应当遵循的原则。政在简不在繁，《条例》最大限度地抽取不同市场主体登记规则的公因式从而使规范趋于统一，避免赘余和不必要的差别对待，能够降低市场主体办理登记的成本。作为“放管服”改革的重要组成部分，市场主体登记制度改革自2013年启动以来，经过珠海横琴特区、深圳特区、上海自贸区、海南自贸区等多地探索试点，形成了行政确认、简易注销等相对成熟的改革举措。在总结试点经验基础上，为落实“便捷高效”原则，《条例》采取了放松事前审查和加强事中事后监管相结合的路径。《条例》的创新之处与亮点颇多，举其要者，如：
一、事前审查的宽松化
（一）突出行政确认属性。
《条例》总结“证照分离”改革经验，区分了市场主体资格和经营资格，以明确市场主体登记行为的法律性质。《条例》第十四条将经营范围分为一般经营项目和许可经营项目。除经营范围中属于在登记前依法须经批准的许可经营项目外，市场主体在申请登记时自主申报经营范围，登记机关不作审查。自登记机关签发营业执照之日起，市场主体就可以从事一般经营项目。
《条例》突出了市场主体登记行为的行政确认属性。市场主体登记行为的行政确认属性，是放松事前审查的理论前提。采取何种组织形式从事商业活动，属于我国法律允许和保障的公民营业自由的范畴。法律规定的市场主体登记制度，是以保护、服务和促进市场主体利益为目的进行的管理活动，而市场主体登记的行政确认是市场主体享有这类保护、服务和促进的前提。行政确认行为具有三个特点：严格的羁束性、被动的审查对象和形式主义的审查标准。《条例》第十九条规定：“登记机关应当对申请材料进行形式审查。对申请材料齐全、符合法定形式的予以确认并当场登记。”登记机关的审查对象为申请人提交的申请材料，采取形式主义的审查标准，而且登记行为的作出具有严格的羁束性，即“申请材料齐全、符合法定形式”则予以确认并登记。登记信息来自于申请材料，申请人应当对提交材料的真实性、合法性和有效性负责，有利于登记机关提高登记效率。
（二）建立简易注销制度。
《条例》在总结改革试点经验成果基础上，针对未发生债权债务或者已将债权债务清偿完结的市场主体建立了简易注销制度，从而创立了退出市场的便捷通道。简易注销适用的前提条件是：（1）未发生债权债务或者已将债权债务清偿完结；（2）未发生或者已结清清偿费用、职工工资、社会保险费用、法定补偿金、应缴纳税款（滞纳金、罚款）；（3）全体投资人书面承诺对上述情况的真实性承担法律责任。除个体工商户外的市场主体注销登记前，承诺书及注销登记申请需要通过国家企业信用信息公示系统公示20天。个体工商户的简易注销不存在公示期，仅规定了税务等有关部门的10天异议期。排除适用简易注销的情形则包括：（1）注销依法须经批准的；（2）市场主体被吊销营业执照、责令关闭、撤销的；（3）被列入经营异常名录的。
与普通注销程序相比，简易注销程序为符合条件的市场主体提供了便捷高效的退出渠道。采取简易注销程序时，市场主体不需要提交清算报告，不需要先清算再注销，可以极大地降低退出市场的成本。简易注销制度用公示制度和信用承诺制度取代清算制度，可以保护市场主体可能存在的债权人，较好地实现了效率和安全的平衡。
（三）建立歇业制度。
《条例》建立了歇业制度。“歇业”是我国原有市场主体登记法规中的概念，但是《条例》赋予了“歇业”新的法律意义。歇业不再是被登记机关打击和否定的应当避免的行为，而是法律允许市场主体基于自身经营计划做出的主动安排。市场主体在存续期间遇到天灾、疫情等不可抗力或其他现实困难而暂时无法开展经营活动时，向登记机关申请保留其主体资格，不按自行停业处理，待情况好转后重新启动经营。市场主体选择办理歇业之后，可以中止自身经营活动，甚至不需要登记住所（经营场所），只需提供歇业期间法律文书送达地址。办理歇业登记的市场主体可以用极低的成本维持自身主体资格存续，避免将来重新申请开业登记的麻烦，可以随时申请恢复营业状态，能够满足市场主体便捷高效地安排自身经营计划需求。
二、加强事中事后监管
如果缺乏对不诚信行为的制约和打击，便利市场主体设立、降低市场准入条件的善因也会导致市场环境恶化、危害交易安全的恶果。“宽进”与“严管”相结合，才能兼顾效率与安全。《条例》为实现上述立法目的，建立了以下制度：
（一）设立撤销登记制度。
《条例》第四十条到四十二条规定了撤销登记制度。在形式审查原则下，登记机关难以自主发现虚假登记。申请人提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记时，由于登记信息的公示性，虚假登记会影响第三人的利益。撤销登记制度，是登记机关经第三人申请而被动调查虚假登记的事后救济制度。
经受虚假市场主体登记影响的第三人申请，登记机关经调查确认或者经过法定程序，有权撤销虚假的市场主体登记。在该市场主体和相关人员无法联系或者拒不配合时，登记机关无法进行调查以确定是否存在虚假登记情况。为确保撤销登记申请人的权益不受损害，《条例》规定了推定存在虚假登记的异议程序。登记机关可以将相关市场主体的登记时间、登记事项等通过国家企业信用信息公示系统向社会公示，市场主体及其利害关系人在公示期内没有提出异议的，登记机关可以撤销其市场主体登记。被撤销的市场主体登记的直接责任人需要承担个人责任，自市场主体登记被撤销之日起3年内不得再次申请市场主体登记。
（二）推行主动监管。
《条例》第三十八条规定了市场主体登记事项的主动监管制度，包括分级分类监管制度和“双随机、一公开”制度。强调事中事后监管，就是强调对市场主体经营过程中的违法和不诚信行为的监管。市场是市场主体经营行为的最有效监督者，但是信息不对称是市场发挥监督作用的最大障碍。登记事项是市场主体有义务向市场提供的最基本信息，事中事后监管制度旨在用行政监管手段克服信息不对称问题，以帮助市场充分发挥对市场主体的监督作用。分级分类监管，是以信用制度为核心的监管模式，旨在提高监管效率。登记机关应当发挥信息技术、大数据平台优势，利用国家企业信用信息公示系统等信用信息数据库，根据市场主体的信用风险状况实施分级分类监管。“双随机、一公开”是2015年《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》中要求在全国全面推行的监管模式。对登记事项的“双随机、一公开”监管制度与分级分类监管相互补充、相互支持，在提高监管效率的同时保障监管的公正性。
可以相信，《条例》的颁布与施行将极大地促进我国市场主体登记制度便捷化、高效化、统一化与现代化，进而起到促进整个市场交易有序化、效率化、诚信化的积极作用。
